Татьяна Чулицкая: Парадокс Беларуси в том, что нуждающиеся в поддержке могут ее вообще не получать

Журналистка проекта «Пятая республика» в интервью с Татьяной Чулицкой, политологом, научной сотрудницей Manchester Metropolitan University и Вильнюсского университета, обсудила существующие модели социального государства и потенциальные варианты, которые больше всего подойдут новой Беларуси.

— Прежде чем говорить об оптимальной для Беларуси модели социальной политики, давайте определимся с терминологией.

— На мой взгляд, здесь есть некоторая путаница. Понятие «социальное государство» закрепилось как в литературе на беларусском и русском языке, так и в политике. Но в мире чаще употребляется более емкий термин — welfare state — государство благосостояния. Оно включает в себя представление об общих принципах социальной поддержки в широком смысле слова.

Когда говорят про социальное государство, то концептуально речь идет скорее о немецкой традиции, которая возникла еще в 19-м веке и развивалась в 1960-е годы, когда правительство Людвига Эрхарда проводило интенсивные социально-экономические реформы, предполагавшие обеспечение занятости и общего социального уровня обеспеченности, преодоление разницы в уровне доходов и прочего.

Цель государства благосостояния — обеспечить базовую социально-экономическую безопасность своих граждан и защитить их от рисков, связанных как с рынком (например, безработицей), так и с состоянием здоровья, возрастом и так далее. Предполагается, что государство во взаимодействии с другими общественными институтами (в частности, общественными организациями и семьями) создает систему, защищающую граждан от социальных рисков, и помогает им обеспечить определенный уровень благосостояния, чтобы они не находились в ситуации крайней нужды и могли активно участвовать в жизни общества. Для этого используются разные политики и инструменты: система социальной поддержки, страхование, разнообразные пособия, образование, медицина и так далее.
Один из принципов государства благосостояния — это обеспечение равенства возможностей, которые, как и базовые права человека, должны быть у всех людей, чтобы они могли обеспечивать себе и своим семьям достойный образ жизни.

Мне кажется интересным и релевантным для нашего разговора обратиться к истории. Идеи «государства благосостояния» появились в Европе еще в 19-м веке, но его расцвет произошел после Второй мировой войны, и это связано с разными обстоятельствами.

Во-первых, в послевоенной ситуации всем правительствам демократических стран нужно было помогать людям, которые пережили войну и объективно находились в крайне тяжелой жизненной ситуации.

Во-вторых, после Второй мировой войны активизировалось рабочее движение, профсоюзы, а во многих странах к власти приходили или уже находились левые партии (например, лейбористы в Великобритании или социал-демократы в Швеции). Эти партии продвигали идеи более широкой социальной поддержки. Параллельно профсоюзы активно продвигали повестку обязательного страхования и законы по защите прав трудящихся.

Была и идеологически важная составляющая — противостояние Запада и СССР, где была очень специфическая, но при этом очень широкая социальная политика. В какой-то степени мы можем рассматривать оформление западного государства благосостояния как идеологический ответ Советскому Союзу.

В исследованиях о режимах благосостояния в западной литературе чаще всего выделяют три модели государства благосостояния.

Либеральная модель подразумевает минимальный набор социальных гарантий и в большей степени обеспечивает потребности узко ограниченного количества граждан. Либеральная модель во многом завязана на трудовой статус — занят ли гражданин в экономике или нет.

Это можно проиллюстрировать на ситуации в США, где социальные гарантии во многом зависят от того, есть ли у тебя работа и какую страховку ты можешь себе позволить.

Также важен критерий оценки нуждаемости (means testing). Например, чтобы человек мог получить какую-то социальную поддержку, его доход должен быть ниже определенного уровня. После оценки того, что у этого человека есть и что он может себе позволить, принимается решение, нужна ли ему дополнительная поддержка. Например, в случае низкого дохода люди могут получать поддержку в рамках продовольственных программ.

Такую модель применяли в Грузии, когда к власти пришел Михаил Саакашвили и начал интенсивные либеральные рыночные реформы.

В консервативно-корпоративистской модели мы видим уже более широкую и разнообразную по сравнению с либеральной моделью поддержку со стороны государства. При этом социальная поддержка оказывается по категориальному принципу. Государство гарантирует, что определенным категориям людей, например, многодетным семьям, будет оказываться различная помощь.

Эта модель достаточно широко применяется во многих странах Западной Европы, в частности, в Германии.

Социал-демократическая модель характеризуется универсальным характером социальной поддержки. Все граждане — независимо от доходов и в ряде случаев от занятости — имеют право на широкую социальную поддержку. Здесь можно рассмотреть пример Швеции, где достаточно быть просто гражданином или даже резидентом страны, чтобы получать определенное количество социальных бенефитов, например, услуги здравоохранения.

Конечно, это все идеальные модели и на практике в каждой стране имеются свои вариации. В рамках одной и той же модели системы социальной поддержки, страхования, медицины и образования могут быть организованы и функционировать по-разному. Также стоит отметить, что описанная типология разрабатывалась преимущественно для Западной Европы, США и других демократических экономически развитых стран.

После распада Советского Союза и всего блока социалистических стран, в результате которого появились постсоветские государства и новые государства в Восточной Европе, в них началось бурное реформирование социальных систем и возникли государства благосостояния, сочетающие много элементов из разных моделей. В некоторых случаях исследователи даже говорят о так называемой «смешанной постсоветской модели государства благосостояния».

— Можно ли говорить о характерных особенностях смешанной постсоветской модели государства благосостояния и перехода к этой модели?

— Практически во всех бывших советских республиках после распада Союза наступили экономически кризисные времена. На социальную сферу оставалось очень мало ресурсов, и государства еле справлялись с основными обязательствами в этой сфере.
Реформы в этих государствах проходили при участии международных финансовых организаций, часто выдвигавших — как условие — неолиберальные требования, например, сокращение социальной поддержки, потому что эта сфера всегда требует больших государственных расходов.

Как правило, международные финансовые организации предлагают дорожную карту реформ, основанную на оценке текущей ситуации в стране и того, чего следует достичь. Основная их задача — предложить оптимальный и по возможности экономичный путь проведения реформ. Как правило, в таких планах много социальной поддержки не предусмотрено.

В реформируемых государствах вводили систему обязательного страхования, осуществляли переход от универсальной (которая до сих пор в каком-то виде сохранилась в Беларуси) к адресной системе социальной поддержки и страховому принципу предоставления социальных услуг (например, здравоохранения). То есть объем социальных услуг логично сокращался.

Но условие сократить поддержку на время экономических реформ можно рассматривать и как стимул быстрее их провести, чтобы дальше развивать собственные модели социальной поддержки, привлекать в эту сферу зарубежное финансирование, активизировать деятельность неправительственных организаций и пр.

— Как функционирует государство благосостояния и какие минусы есть в различных его моделях?

— Важно понимать, что во всех этих моделях государства благосостояния действует не только один субъект — государство, но вовлекаются и другие социальные институты, общественные организации и семьи.

В либеральных моделях, например, в США, с одной стороны, существуют достаточно жесткие требования для получения даже не слишком большой социальной поддержки. С другой стороны, там есть компенсационные механизмы, в частности поддержка на уровне общины, а также сильные традиции благотворительности и самоорганизации людей для помощи бедным.

То есть на исторических и практических примерах видно, что, если государство не берет на себя какие-то функции по социальной поддержке, это может компенсироваться деятельностью других институтов. От государства в данном случае требуется создать условия, чтобы у людей была возможность легко объединиться и без особых проблем, например, дать деньги на благотворительность либо помочь нуждающимся.

Понятно, что благотворительность предполагает и регулирующие ее рамки, но главное — сделать так, чтобы этим было несложно заниматься. Нормальный принцип для государства — разрешено всё, что не запрещено. В этом отношении в Беларуси действует совершенно другой подход. У нас очень зарегулирована сфера как общественной деятельности, так и благотворительности, и даже те, кто хочет ей заниматься, в какой-то момент могут просто отказываться из-за всех формальных сложностей.

— Какая из описанных вами моделей оптимальна для Беларуси? Стоит ли начать ответ на вопрос с констатации статус-кво — является ли сегодня Беларусь социальным государством?

— С момента прихода к власти Лукашенко активно эксплуатирует тезис о том, что в Беларуси социально ориентированная экономика и государство. Действительно, объем социальных расходов достаточно велик, схемы социальной поддержки достаточно широкие, но дьявол кроется в деталях.

Относительно большая социальная поддержка размазана тонким слоем по разным категориям населения. Но парадокс существующей в Беларуси системы в том, что наиболее нуждающиеся в поддержке могут ее вообще не получать. Самый очевидный пример здесь — ситуация с поддержкой безработных. Обращу внимание, что именно этой категории в других государствах, как правило, уделяют много внимания и формируют для них системы комплексной социальной поддержки, начиная от пособия и заканчивая переобучением. Например, во Франции после увольнения можно получать пособие в размере своей предыдущей зарплаты достаточно длительный период. Величина же пособия официально безработного в Беларуси — сумма, на которую вообще невозможно прожить.

В 2022 году минимальный размер пособия по безработице составил 32 рубля (по курсу на 17.01.2023 – 11, 67 евро), максимальный размер – 64 рубля – (по курсу НБ РБ на 17.01.2023 – 23,35 евро).

Такая ситуация абсолютно противоречит тому, что предусмотрено всеми моделями государств благосостояния, о которых мы говорили, включая и жесткую либеральную модель. Во всех них есть обязательная поддержка безработных, а в Беларуси, где государство позиционирует себя как социальное, парадоксальным образом ее нет.

Интересным примером является и декретный отпуск в Беларуси. Он действительно один из самых продолжительных, но большой вопрос, можно ли выжить только на пособие, если человек живет один вместе с ребенком. А ведь для социального государства или государства благосостояния важно позволить человеку не просто выжить, а жить, сохраняя человеческое достоинство. В современных подходах чаще используется система привязки пособия к размеру зарплаты до выхода в декретный отпуск, что, как правило, позволяет сохранить уровень благосостояния.

В Беларуси очень много государства в принципе, и абсолютная зарегулированность делает чрезвычайно сложным (а сейчас и вовсе невозможным) налаживание партнерства с третьим сектором и бизнесом для отлаживания и балансировки механизма социальной поддержки. Единственный амортизатор, который работает и достаточно широко используется, — это семья. Когда, например, в ситуации отсутствия достаточного количества яслей за детьми присматривает бабушка.

В какой-то степени в Беларуси пытаются сохранить модель государства благосостояния — социальную модель, которая была в Советском Союзе, то есть система осталась практически не реформированной. Насколько это соответствует современным практикам обеспечения благосостояния, вопрос открытый. Я считаю, что не соответствует. Тем не менее нельзя отрицать наличие широкого блока социальной политики и достаточно большого набора социальных услуг.

— Какие из описанных вами моделей для Беларуси возможны и/или желательны в случае смены власти?

— Ответ на этот вопрос лежит в сфере политики и того, кто именно придет к власти — лидеры и партии с какими политическими установками и идеями? Понятно, что у либералов с большой вероятностью будет одна модель, а у социал-демократов — другая. Также важно, кто, какие эксперты — как национальные, так и зарубежные — будут в советниках у правительства.

Однако кто бы ни пришел к власти в Беларуси, им все равно придется проводить достаточно жесткие реформы в том числе и в социальной сфере и выстраивать ее регулирование с учетом актуальных реалий. И здесь, к сожалению, неминуемо произойдет по крайней мере временное сокращение объема социальной поддержки, поскольку в стране просто не будет для этого больших ресурсов. Впрочем, вопрос о том, насколько долго даже без смены власти в Беларуси удастся обеспечить существующий уровень социальной поддержки, остается открытым.

Это очень важно иметь в виду всем, кто собирается проводить реформы, поскольку уже сейчас нужно искать оптимальные варианты создания функционирующей системы государства благосостояния в Беларуси и балансировать ее с учетом интересов и потребностей людей.

Возможно, в Беларуси создадут модель, сочетающую элементы из каждой описанной системы со своим балансом между этими элементами, — так, как это произошло в странах Балтии или Польше.

Здесь нет универсальных рецептов. Но точно можно сказать, что неизбежно сокращение соцподдержки и точно произойдет переустройство всей системы. В нынешнем ее виде она не сможет остаться.

— Как эффективно реформировать систему?

— Чтобы эффективно реформировать систему социальной поддержки, в первую очередь нужно оказывать помощь тем, кто действительно находится в сложной ситуации, у кого минимальные доходы, а не компенсировать, например, траты всех граждан на коммунальные услуги. Это очень важно.

Можно долго рассуждать об оптимальной модели для Беларуси, но интуитивно я бы говорила о том, что, наверное, это будет система с достаточно сильными элементами социал-демократической модели — всё, что можно будет сохранить, вероятно, постараются сохранять. Но очень многое зависит от того, кто именно и с какими идеями придет к власти.

Здесь и сейчас нет никакого универсального рецепта. Это во многом будет ситуативный выбор тех, кто придет к власти, в зависимости от степени их подготовленности и представлений, сколько и какой должно быть социальной поддержки в Беларуси.

— Много лет государственная пропаганда пугает беларусов приходом к власти либералов, которые все приватизируют, а «простой народ» окажется в нищете. Что стоит объяснять людям, которые связывают смену власти с социальными потрясениями?

— Давайте возьмем одну из самых либеральных моделей — США. Единственное, что у них, на мой взгляд, откровенно плохо (хотя далеко не все с этим согласны) — это отсутствие адекватной системы получения медицинской помощи, особенно для тех, кто находится в сложной жизненной ситуации. Реформирование этой сферы тоже пока не очень успешно. Но, например, если человек лишился работы и оказался за чертой бедности, он может получить помощь в рамках программ поддержки.

То есть какие бы сценарии будущего Беларуси мы ни рассматривали, если в правительство придут даже самые жесткие либералы, они все равно не смогут оставить совсем без поддержки действительно нуждающихся. Высокий уровень социального неравенства, неплатежеспособные или нетрудоустроенные граждане невыгодны государству, поэтому система амортизации все равно в том или ином виде будет создаваться. При этом кардинально неверно связывать и приход реформаторов к власти с автоматической отменой системы социальной поддержки и защиты. Ее будут реформировать, и она будет функционировать, но, вероятно, по другим принципам и в другом виде.

В любом случае современное государство включает в себя элементы социальной поддержки, и единственное, что важно определить, — это то, как выстраивать функционирующее государство благосостояния.
А всем, кто переживает, что не будет пенсии или других социальных выплат, можно сказать, что стоит правильно выстраивать причинно-следственные связи. Если в экономике все плохо, то и социальных выплат не будет, независимо от того, кто находится у власти.

В разговоре о будущем государстве благосостояния важна политическая рамка: как будет работать парламент и представленные в нем партии? С какими программами они придут? Как будут приниматься законы?

Также важна среда и условия для эффективной работы организаций гражданского общества, которые смогут взять на себя часть функций по соцзащите и соцподдержке, если государство не сможет их обеспечивать.

— Мы поговорили о возможных и желательных моделях социальной поддержки в Беларуси. Какова, по вашей личной оценке, вилка между возможным и желательным?

— Выбор модели — это все же вопрос идеологических и политических убеждений. Все модели, о которых мы говорили, — функциональны.

Лично мне представляется наиболее справедливой и хорошо функционирующей социал-демократическая модель. Но это моя личная экспертная позиция. Я могу ее защищать и приводить аргументы в ее поддержку, но выбор все равно останется за теми, кто будет принимать политические решения.

— Говоря об этом, о каких странах вы вспоминаете в первую очередь?

— Например, о Швеции. Сами шведы, конечно, перечислят множество минусов своей системы, но, в целом, государство благосостояния в Швеции, как и в других скандинавских странах, функционирует хорошо.

Мне импонирует государство, где много поддержки оказывается семьям, где есть условия для того, чтобы люди были активными в жизни, независимо от того, больны они или здоровы, есть у них дети или нет, и так далее… Но, повторюсь, может быть и другой подход.
Сейчас я нахожусь в Великобритании, и здесь другая система (хотя здесь, как и в Швеции, универсальная система здравоохранения). Ее много критикуют, и сейчас она переживает далеко не лучшие времена, тем не менее она тоже вполне рабочая. При этом в ней традиционно силен элемент благотворительности, который по сути своей является компенсационным для нуждающихся. Мне было удивительно наблюдать за благотворительными акциями перед Рождеством и видеть как много людей жертвует деньги и вещи…

— Осуществима ли политика базового дохода в бедной стране? Возможно ли и целесообразно ли это в Беларуси?

— Я не изучала этот вопрос детально и глубоко как исследовательница, могу только поделиться мнением на обывательском уровне. Я знаю, что были эксперименты с тем, чтобы ввести базовый доход. Во многих странах это обсуждалось особенно во времена ковида.
Политика базового дохода — это один из инструментов социальной поддержки. У меня нет однозначного мнения, насколько это хороший инструмент. Я предполагаю, что если страна достаточно богатая, то, наверное, она может себе позволить его ввести. И тогда, как указывают те, кто поддерживают внедрение такого принципа, не надо будет платить пособия по безработице, пособия нуждающимся, потому что их проблемы вроде бы закроет этот базовый доход.

Но тут возникает вопрос про трудовую этику. Когда люди не зарабатывают эти деньги, то как выплата базового дохода влияет на функционирование общества? У меня сейчас нет хорошего ответа на этот вопрос.

«Пятая республика» — это дискуссионно-аналитический проект, который реализуется «Офисом по образованию для Новой Беларуси» в партнерстве с ютуб-каналом «Маланка» и онлайн-изданием Reform.by

***

Мнения и оценки автора могут не совпадать с мнением редакции Reform.by.