Андрей Казакевич
27 декабря был наконец опубликован проект Конституции, который власти Беларуси намерены вынести на референдум. Все ее отличия от действующего Основного закона мы уже разобрали. Но в чем смысл именно таких поправок в Конституцию именно сейчас? Как будет осуществляться управление страной, когда этот конструкт заработает? Почему эта редакция Конституции плоха и как в будущем заменить ее на хорошую? Об этом Reform.by поговорил с доктором политологических наук, директором Института политических исследований «Политическая сфера», соучредителем Международного конгресса исследователей Беларуси Андреем Казакевичем.
— Разговоры про конституционную реформу велись полтора года, в итоге мы получаем проект, в котором даже не прописан механизм работы нового конституционного органа — Всебеларусского народного собрания. Да, есть перераспределение полномочий президента в пользу ВНС, который становится таким «зонтиком» над и без того плохо разделенными ветвями власти. Есть неприкосновенность президента и обнуление для Лукашенко, первые выборы откладываются до 2024 года, повышается возрастной ценз для кандидатов в президенты. Но зачем вот это все властям сейчас в таком виде? Что это им дает?
— Во-первых, Лукашенко обещал провести референдум и таким образом разрешить политический кризис. Понятно, что он не всегда держит свое слово, но это он обещал неоднократно. И в 2020-м, и на ВНС, и в течение всего этого года. Хотя когда это все обещалось, еще была другая ситуация и другая атмосфера. Было понимание, что нужно дать какие-то уступки обществу, нужно провести какие-то перемены, чтобы общество успокоилось. Но после того как была сделана ставка на репрессии, эта проблема была решена в значительной степени с помощью силы. Тем не менее логика событий подсказывала, что что-то такое нужно проводить.
Другой момент — это то, что остается проблема транзита власти, нужно думать, как создавать новую политическую систему, так как старая была фактически разрушена кризисом 2020-2021 годов. Необходимо продумывать и схемы возможного ухода Лукашенко с поста президента, по крайней мере сформулировать подходящие для него варианты и гарантии. И сейчас, когда политическое поле расчищено, проведены репрессии, можно этим заняться (хотя окончательной политической стабилизации власти так и не достигли). Плюс предложенные изменения в Конституцию позволяют перенести парламентские выборы на 2024 год, то есть после референдума у властей будет около двух лет на то, чтобы делать все, что хочется, не думая об электоральных кампаниях: создавать новые партии, уничтожать старые, «стабилизировать ситуацию» через новые репрессии и чистки.
Ну и третий, может быть даже определяющий, фактор — это Россия. Скорее всего, в августе-сентябре 2020 года во время серии консультаций с российским руководством власти Беларуси взяли на себя определенные обязательства провести такую реформу. Можно вспомнить, что план решения политического кризиса через конституционную реформу был предложен именно Москвой в противовес европейскому плану новых выборов. И, наверное, там периодически напоминают, что какие-то изменения должны произойти. Интерес России, думаю, в том, чтобы получить дополнительные рычаги влияния на Беларусь, а с другой стороны — минимизировать риск выхода ситуации из под контроля. Потому что если совсем ничего не менять и затягивать политический кризис, то растет риск того, что в стране может произойти социальный взрыв, новые протесты и подобные неконтролируемые события.
— То есть эта редакция Конституции дает властям возможность провести транзит в желаемом для них виде? Декоративный транзит, скорее.
— Да, я думаю, что задача новой редакции Конституции — прописать рамки и механизмы авторитарного транзита. В принципе, только в этом заключается политический смысл предложенных изменений.
Транзит на самом деле может быть и не декоративным. Он будет предполагать достаточно глубокую перестройку политической системы — во всяком случае, если эта реформа будет полностью реализована. Все-таки сейчас наша политическая модель максимально простая. Есть президент, который имеет практически все полномочия, и никаких противовесов, других центров власти. В новой модели — опять же, если ее будут последовательно вводить и если Лукашенко уйдет с должности президента — уже будет другой баланс сил. Будет новый центр влияния — ВНС, хотя президент все равно сохраняет значительные полномочия. При этом повышается роль парламента, потому что его законы президент уже не сможет перекрывать своими указами и декретами, как это есть сейчас (в новом проекте декретов нет, а указы президента не имеют силу выше законов — прим. Reform.by).
Соответственно, модель станет более сложной. Но идея власти именно в том, чтобы провести авторитарную реформу и чтобы новая модель была исключительно «для своих». В публичных выступлениях официальных лиц подчеркивается, что только «патриотические» (лояльные системе) силы могут участвовать в политической жизни.
Таким образом, намерение провести политическую реформу есть, но планируется это сделать так, чтобы новая политическая модель осталась под контролем людей из ближайшего окружения Лукашенко, которые последовательно проявляли свою лояльность во время кризиса 2020 года.
Может быть, появится партийная жизнь в парламенте, разрешат представителям партий быть членами правительства, будут создавать новый «патриотический» гражданский сектор, расширять сектор лояльных СМИ. При этом будут стремиться маргинализировать и исключить из системы любые организации, в лояльности которых есть хоть какие-то сомнения.
— Как будет выглядеть управление страной, когда эта конституция заработает? ВНС — это будет такой аналог съезда КПСС, который ничего не решает, или все же на него будет замкнута большая власть? Если, как предполагается, его возглавит Лукашенко, то он будет продолжать держать всю власть над страной в своих руках? И данные поправки вводятся именно для того, чтобы провести такой контролируемый транзит, поставив на место президента какого-то более слабого преемника?
— Как оно будет работать, сейчас мы сказать не можем, потому что нередко практика отличается от буквы закона. Но если исходить из того, как это написано, что звучит в комментариях, то задача ВНС — сдерживать и контролировать другие ветви власти. Это механизм, который позволит при необходимости вмешаться и нарушить деятельность любой ветви власти. Если вдруг «не те» политические силы победят на выборах, то с помощью ВНС можно поставить под вопрос результаты выборов либо парализовать работу нового парламента или президента.
С одной стороны, ветви власти сохраняют определенную автономию и полномочия, парламент издает законы, президент назначает правительство, в том числе руководство силовых структур. Но ВНС получает возможность контролировать исполнительную власть, например — инициировать импичмент президенту, который «вышел из-под контроля». Причем рассматривать дело будет Конституционный суд, который само же ВНС и избирает. Плюс ВНС может инициировать референдум и таким образом сломать планы президента. ВНС может ввести чрезвычайное положение «в случае бездействия президента». И самое главное: ВНС может давать госорганам — видимо, и президенту — поручения, обязательные для исполнения, кроме того, решения ВНС могут отменять акты президента. Там есть оговорка, что это касается только тех актов, которые «противоречат интересам национальной безопасности», но ясно, что при желании таковым можно объявить любой акт. А если возникнут сомнения, то спор опять же решит Конституционный суд.
Это что касается исполнительной власти. Возьмем законодательную — парламент. Здесь тоже есть возможность контролировать его деятельность посредством тех же обязательных поручений и через то, что решения ВНС имеют большую юридическую силу, чем законы. То есть при желании можно принять решения, которые навяжут парламенту волю ВНС.
Ну и судебная власть. ВНС получает полномочия избирать и отправлять в отставку судей Верховного и Конституционного суда. Хотя опубликованный проект сырой и там есть противоречие в вопросе формирования судебной власти. В статье 89-3 указано, что судей ВНС избирает по «предложению президента, предварительно согласованному с президиумом ВНС». А в самой главе 6 «О судах» ничего про президента нет, написано просто, что судьи Верховного и Конституционного суда избираются ВНС. Так что еще посмотрим, как это будет на практике выглядеть. Но в любом случае ВНС получает достаточно сильный контроль над судебной властью.
Ну и вот такие механизмы позволят тем людям, которые будут контролировать ВНС, в итоге контролировать и весь ход политических событий в Беларуси.
И кроме того, мы пока не знаем, как ВНС будет формироваться. Очевидно, что тут тоже будет большое поле для манипуляций.
— Скажите, на ваш взгляд — даже если опустить идеологические моменты, а говорить только о государственном устройстве, — в целом это приемлемая или плохая конституция для Беларуси?
— Если говорить о демократии, то это однозначно шаг назад. Предложенная редакция очевидно нарушает принцип разделения властей. Правда, этот принцип не соблюдался и в редакции Конституции 1996 года, в первую очередь из-за того, что президент получил право издавать декреты и указы, которые по юридической силе были выше законов, то есть фактически стал и законодательной властью.
— А теперь ВНС получит такое право.
— Да, сейчас ВНС сможет вмешиваться в работу любой ветви власти. Это при том, что сам ВНС не избирается народом. Скорее всего, большинство делегатов ВНС будут избираться на косвенных выборах и по квотам для лояльных общественных организаций. Но, скорее всего, это будет только формальность, в реальности все они будут назначаться.
И в такой ситуации получается, что даже в сравнении с Конституцией 1996 года это шаг назад в вопросах народовластия и возможности граждан избирать себе власть. Создается какая-то структура — мы, опять же, пока не знаем точно схемы ее формирования, но она выглядит как не зависящая от настроений населения и волеизъявления людей. И даже если волеизъявление на выборах будет однозначным и какие-то альтернативные силы победят, то вот такая структура может результаты выборов просто отменить. Или как минимум парализовать работу парламента и президента.
Эта модель направлена на сохранение власти тех людей, которые имеют эту власть сейчас, и максимально сокращает возможности демократического выбора.
И вообще сама модель очень запутанная, а такая запутанность открывает большие возможности для манипуляций и различных злоупотреблений при управлении страной. Поэтому это выглядит как шаг назад.
— То есть я правильно понимаю, что невозможно устойчивое демократическое государство с такой конституцией?
— Ну да, потому что для любого демократического государства основа — это баланс и разделение властей. Эти модели уже отработаны на сотнях примеров и в истории, и в современности. И, конечно, создание вот таких органов препятствует развитию демократического строя в стране.
— Вопрос также есть к срокам и срочности. Проект представили за пару дней до праздников. В ближайшую неделю людям будет точно не до Конституции, а потом шум утихнет, и интерес у людей к этой теме пропадет. А ведь должно идти «общественное обсуждение». Зачем понадобилось выставлять проект именно в такой момент? Причем это явно делалось в спешке: в документе есть ошибки, даже шрифт местами заметно скачет. Публикация проекта 27 декабря — это желание Лукашенко сдержать свое обещание показать новую Конституцию до конца года? Или это желание Лукашенко отчитаться «вот, я сделал» в России, куда он отправился на следующий день?
— Может быть, это связано и с поездкой в Россию, но в основном, наверное, с тем, что было принято решение все-таки проводить референдум, а дальше тянуть с публикацией уже нельзя. Публикация и так сильно затянулась и несколько раз переносилась. До референдума остается максимум два месяца. А нужно ведь, чтобы было хотя бы формальное какое-то обсуждение, потом кампания агитации.
Причина задержки в публикации, как мне кажется, в том, что у властей, очевидно, нет четкого политического видения будущего развития страны. Есть желание что-то такое придумать, чтобы избежать повторения 2020 года, что-то изменить, ничего не меняя. И в этом все и завязло. Предварительный проект был представлен в августе, и фактически четыре месяца топтались на месте… В основном, насколько можно видеть, определяли роль Всебеларусского народного собрания. И даже за эти четыре месяца не смогли подготовить прозрачный и непротиворечивый проект.
Это еще раз подчеркивает, что в вопросах политической реформы сами беларусские власти дезориентированы. Не просматривается ее четкого видения. Самому Лукашенко, наверное, хотелось оставить в новой редакции непрозрачные формулировки и отложить многие важные политические решения на потом. Референдум они уже не могут отложить, так хотя бы отложат вопрос формирования ВНС. А это ведь ключевой момент. Новой структуре даются большие полномочия, но при этом не прописывается порядок ее формирования.
— Интересно получается: они вводят ВНС в Конституцию, но не прописывают механизмы его формирования и работы — только то, что это будет определяться законом, который должен быть разработан в течение года. Фактически они могут принять сначала один закон, затем принять другой с изменениями первого, потом снова — то есть могут делать с ВНС, что хотят. Такой вот конституционный орган.
— Да, и в этом самый большой парадокс этого проекта. Действительно, в Конституции прописано (уже не говоря о президенте и парламенте), как выбираются суды, как назначается председатель Комитета госконтроля, как формируется Национальный банк — такие, с политической точки зрения, периферийные структуры. Но при этом формирование одного из ключевых политических органов не прописано.
И это, конечно, будет давать огромные возможности для манипулирования. Во-первых, действительно можно в законе что-то прописать, а потом это изменять бесконечное количество раз. Но ведь закон еще может многие вопросы и делегировать — например, будет прописано, что делегаты ВНС избираются от общественных организаций, но квоты и процедуры определяет президиум ВНС. И реальный расклад, фактически назначение этих делегатов будет зависеть от некоего президиума, который никак не прописан в Конституции в плане полномочий и порядка формирования, он там вообще упоминается лишь несколько раз.
И да, это напоминает мне советскую модель, где тоже Коммунистическая партия в конституции упоминалась только пару раз — как «направляющая сила», но при этом имела всю полноту власти. И тут тоже можно будет с таким поиграться. По крайней мере, эта редакция дает большой простор для манипулирования.
— Как вы полагаете, представленный проект в целом окончательный и получит по итогам обсуждения только мелкие и технические правки, либо же сейчас появятся люди с дикими предложениями, вроде отмены приоритета международного права, и это будет внесено и представлено так, что самые жесткие и одиозные предложения идут «от народа»? Или для этого уже нет времени?
— Нет, для таких приемов время будет, может быть, это так и продумывается, чтобы поднять шумиху и отвлечь внимание людей от существенных политических вопросов на второстепенные. Как приоритет международного права. Когда есть независимые суды, демократическая модель государства, это имеет значение, а в беларусской политической модели это второстепенно. Но действительно можно ожидать появления таких инициатив. Могут придумать что-то еще про брак или про войну…
Но что касается самой политической модели — я полагаю, что решение принято. Что-то, может, и будет корректироваться, но несущественно. Принято решение о перераспределении полномочий и о том, что по-настоящему разбираться с ВНС будут потом, после референдума.
— Проект поправок писался в тайне от общественности, в итоге у нас есть не больше месяца на обсуждение проекта и столько же останется на кампанию перед голосованием. Сроки крайне сжатые, понятно, что нормального обсуждения не будет, тем более в текущей ситуации. А как вообще по-нормальному должна проходить такая процедура изменения Конституции? Тем более когда правки меняют всю структуру государственной власти. Каков здесь опыт других, демократических стран?
— Бывает по-разному, это зависит от политической ситуации. Иногда конституции принимаются быстро. В принципе, ведь не так много вариантов конституций, если говорить про политическую модель. Международная практика очень широкая, и эти пути давно прописаны. Три базовых варианта можно найти: парламентская, президентская, смешанная республики, каждая разбивается на 2-3 варианта. Все остальные отличия — это уже мелкие нюансы.
Вопрос скорее в том, в какой политической атмосфере это принимается. В идеале конституция должна быть консенсусной, принятой по итогам совместной работы разных политических сил. Это самый желательный вариант, особенно когда происходит ломка прошлой политической модели, как у нас сейчас.
То есть, чтобы быть устойчивыми, изменения в конституции должны быть итогом консенсуса. Иногда для достижения этого консенсуса может понадобиться большой отрезок времени. Например, наша Конституция, принятая в 1994 году, разрабатывалась три года. Но в некоторых посткоммунистических странах конституции принимались быстро, в Литве, например, уже в 1992 году.
И тут нельзя сказать, какой именно вариант лучше. Иногда над конституцией работают много лет, а в итоге она выходит не очень удачной и быстро ломается. Беларусский пример здесь очень показателен. Разработка заняла три года, а сломана Конституция была за полтора. Потому что плохо был прописан баланс между ветвями власти. А иногда и быстро принятая конституция долго и успешно работает, опять же пример Литвы: модель, принятая в 1992-м, функционирует до сих пор, принципиальных изменений там не было.
С моей точки зрения, лучше проводить политические изменения быстро, я не вижу смысла работать над конституцией годами, особенно если мы говорим о разработке политической модели.
— Продолжая этот вопрос: когда в Беларуси придут к власти демократические силы, эту конституцию придется изменять. Как это лучше сделать, какие конкретно у нас могут быть варианты, чтобы достичь конституционной «нормальности»? Ведь потребуется время для подготовки новой конституции и референдума, будет какой-то переходный период, во время которого работать под конституцией в редакции 2021 года — вряд ли хорошая идея. Что делать? Можно ли изначально без референдума, каким-то указом президента решить этот вопрос на время переходного периода? Скажем, вернуться к редакции 1996 года?
— Все-таки самый надежный путь — это референдум. Мне не кажется, что здесь подходят разные варианты вроде отката — скажем, признать результаты референдума 2022 года недействительными и вернуться к Конституции 1996 года. Так себе вариант. И он будет очень сложен юридически: там сразу куча вопросов, что делать с нормативными актами, которые были приняты за это время, с полномочиями всех органов власти. Сложно. И непонятно, в чем тут плюс, какая польза. Возвращение к Конституции 1994 года — это еще более сложно.
Поэтому, когда сложатся условия для такой реформы, мне кажется, нужно как можно скорее проводить референдум и менять Конституцию на новую. Поэтому для демократических сил критически важно иметь широкий консенсус по вопросам конституционной реформы, иметь свой альтернативный проект Конституции, уже разработанный и обсужденный. Надо отметить, что определенная работа в этом направлении проведена была в течение этого года, хотя, я думаю, она не прекращается и там еще многое нужно сделать. И если этот проект будет, его можно вынести на референдум, имея консенсус основных политических сил. То есть не вступать снова в эту процедуру разработки текста конституции, с бесконечной борьбой групп интересов, разных амбиций. И можно было бы произвести транзит и переход к демократическому управлению относительно быстро. Например, на первых свободных президентских выборах побеждает демократический кандидат — и в течение 3-6 месяцев он назначает референдум по вопросу принятия новой конституции.
Я думаю, что референдум — лучший вариант решения ситуации. Все варианты, связанные с откатами, более сложные и менее легитимные в любом случае.
И это же показывает опыт постсоветской и посткоммунистической трансформации, например, в балтийских республиках. Там в конце 1980-х — начале 1990-х была дискуссия о необходимости восстановить действия досоветских конституций — не играть по советским правилам, а отменить их и вернуться к досоветским. В Латвии это даже было формально реализовано. Но практического смысла это не имело никакого. Все равно приходилось принимать новые конституции, которые бы учитывали новые политические реалии.
— Таким образом, на ваш взгляд, лучше всего быстро провести референдум сразу с окончательным вариантом основного закона, без всяких «малых конституций»?
— Не совсем. Главное — чтобы был проведен референдум по вопросу новой политической модели. Все другие вопросы, в принципе, можно отложить. Конечно, лучше было бы и их решить сразу, а потом, при необходимости, вносить отдельные правки и дополнения. Но референдум по политической модели — это необходимый минимум, чтобы сделать демократические изменения необратимыми.
— И какую политическую модель вы считаете идеальной для Беларуси?
— Идеальной нет, но очевидно, что для того, чтобы Беларусь была устойчивой демократией, это должна быть парламентская либо парламентско-президентская форма правления. Если кратко, правительство должен назначать и контролировать парламент. У президента должны быть ограниченные полномочия в других сферах. По большому счету, в мире очень мало демократий, где президент бы назначал правительство. В Европе абсолютно доминируют парламентские демократии. Кроме того, практика показывает, что на постсоветском пространстве введение президентской формы правления равнозначно началу установления авторитарного режима.
И второе — должен соблюдаться принцип разделения властей. Такого органа, как ВНС, в демократической модели, естественно, быть не может.
* * *
Понравился материал? Обсудите его в сообществе Reform.by на Facebook!