Серьезные изменения в механизме функционирования государства предполагают изменение действующей или принятие новой конституции. Современные подходы к «транзиту», переходу от недемократических к демократическим формам правления, постулируют чрезвычайную важность не только качества текста новой конституции, но и значимость процедуры разработки и принятия новой конституции.
Создание конституции – важная часть более широкого и сложного политического процесса «транзита». Ряд аспектов транзита, таких как правосудие переходного периода, включая люстрацию, непосредственно влияют на успешность конституционного строительства. Так, например, важная роль в переходный период может отводиться Конституционному суду или ЦИК, члены которого могут быть среди люстрируемых. Новая конституция венчает процесс перехода к новому государству и одновременно может нести в себе (в случае недостаточной продуманности) зерна будущих проблем [1].
Период конца XX — начала XXI века в силу распада социалистического блока и ряда других социальных изменений принес волну принятия новых конституций. И если конституционное строительство в странах бывшего СССР было во многом похоже, то опыт стран Центральной и Восточной Европы уже гораздо более разнообразен. Менее изучен, но кажется все более релевантным, опыт стран Латинской Америки, где с середины 1980-х годов начался интенсивный период конституционных изменений, когда почти все страны либо приняли новые конституции, либо провели серьезные реформы действующих конституций [2]. Важной лабораторией конституционализма стала Африка, где в 1990-х годах также прошла волна конституционных реформ: новые конституции были приняты в Намибии в 1990 году, Малави в 1994 году, Уганде в 1995 году, ЮАР в 1996 году и Бенине в 1990 году, а Танзания, Кения и Зимбабве провели крупные конституционные реформы [3]. Опыт всех этих государств лег в основу значительного корпуса исследований в области транзитологии и конституционализма.
Конституирующая власть
Право «переучреждать» государство – конституирующая власть, имеет давнюю историю исследований и по-разному интерпретируется в разных школах политической мысли [4]. Сегодня базовый консенсус заключается в том, что таким правом обладает суверен – народ. Создание новой конституции часто рассматривается как шанс на значительное улучшение государственных институтов. Такая «точка абсолютной свободы» имеет обратную сторону: создание новых институтов означает, что старые уже не работают. Потому не действуют нормы, которые могли бы упорядочить процедуры разработки и принятия текста конституции. Также и с содержанием конституции: свобода редизайна государственных институтов означает, что отменены все прежде существовавшие. Писать текст конституцию с нуля и придумывать абсолютно самобытные процедуры для разработки и принятия конституции очень непросто. И потому с самого начала эпохи современных конституций широко распространена практика заимствований [5]. В то же время применимость иностранного опыта – важная проблема в компаративистике. Перенос даже самых лучших институциональных решений, которые доказали свою эффективность в одном страновом контексте, не гарантирует их успешное функционирование в другой политической, правовой, социальной среде.
С проблемой адаптации к локальным условиям лучших образцов государственного строительства тесно связан и вопрос обращения к иностранным или международным экспертам. С одной стороны, такие консультанты действительно могут привнести свои знания и экспертизу, с другой стороны, чрезмерное использование их опыта может привести к утрате странового контекста и несформированности ощущения причастности к конституции у национальных акторов [6].
Процедурные аспекты создания конституции
Существует несколько основных моделей работы над конституцией, каждая из которых имеет свои достоинства и недостатки.
Разработка и принятие конституции действующим парламентом
К достоинствам можно отнести то, что не придется тратить средства и время на формирование специального органа. Действующий парламент обладает необходимыми организационными, административными, кадровыми и прочими ресурсами для поддержания работы над конституцией. Среди основных недостатков: проблема легитимности. Депутаты выбирались избирателями не для того, чтобы принимать новую конституцию, программа депутатов не отражает позицию избирателей применительно к модели нового государства. В контексте транзита от авторитаризма, парламент может быть декоративным, сформированным не по результатам честных выборов, и значит, не представляющим избирателей. Будучи частью государственной машины, депутаты могут хотеть сохранить «свои» должности, и потому в тексте конституции, которая пишется в двухпалатном парламенте, вряд ли появится однопалатный парламент.
Разработка и принятие конституции учредительным собранием
Достоинством такой модели является высокая легитимность: депутаты учредительного собрания представляют избирателей, выбирались с определенным мандатом и программой именно для принятия конституции. Такие депутаты не являются частью старого государственного аппарата и могут свободно трансформировать государственные институты. Среди основных недостатков: необходимость проводить отдельные выборы, что долго и дорого.
Разработка и принятие конституции на национальной конференции
Национальная конференция обычно созывается в случае принятия конституции после серьезного конфликта. На конференции собираются все основные политические силы. Сам факт конференции символизирует способность договориться, нацеленность на будущее, такой консенсусный характер процесса является достоинством в постконфликтной ситуации. К недостаткам можно отнести возможность значительных уступок или компромиссов, искажающих планируемую демократическую систему (например, гарантии безопасности уходящей власти), ради преодоления серьезного конфликта.
Политические партии
Ни учредительное собрание, ни парламент, ни национальная конференция не могут быть сформированы и работать в отсутствие политических партий, однако в авторитарных государствах политические партии находятся в недостаточно развитом состоянии. Ряд исследователей рассматривают механизмы компенсации недостаточного развития партийной системы в контексте транзита. Так, М. Райнер и Р. Стейси в своей работе «Демократия без партий» [7] указывают, что некоторые инструменты, такие как продвинутое избирательное законодательство и независимая избирательная комиссия, которая строго контролирует исполнение законодательства, а также инструменты прямой демократии, могут частично компенсировать неразвитость партий. Но в то же время признают: «Сомнительно, что беспартийная система, построенная на этих элементах, сможет поддерживать демократию. Очень немногие национальные государства имеют демократические системы без политических партий, а те, которые имеют, очень малы как по географическим размерам, так и по численности населения, и поэтому имеют ограниченную сравнительную ценность для развивающихся демократий в более крупных национальных государствах. Не существует беспартийных демократических систем, которые могли бы послужить образцом для подражания». Потому вопрос развития политических партий является одним из самых важных для всего конституционного процесса.
Правовые основы периода подготовки конституции (временный правопорядок)
В любом случае, какая бы модель работы над конституцией ни выбиралась, важно понимать, что разработка и принятие новой конституции – это длительный процесс. Соответственно, важно прийти к консенсусу относительно правовых оснований функционирования государства в период, пока новая конституция не принята. Роль правовой рамки может выполнять:
- временная конституция (здесь интересен опыт Польши с т. н. «Малой Конституцией» 1992 г. [8]);
- временное соглашение между основными политическими силами — старая конституция, модифицированная под новые условия (например, период 1991 – 1994 года в Республике Беларусь, когда действовало законодательство БССР в той части, в которой оно не противоречило Декларации о независимости).
Разработка текста конституции
Разработка теста конституции ранее рассматривалась как узкопрофессиональная работа, поручавшаяся специалистам-юристам («отцам-основателям»). Различного рода конституционные комиссии на закрытых заседаниях писали основной черновик документа, который затем (часто чисто косметически) поправлялся на более расширенном заседании парламента или учредительного собрания. Сегодня на первый план выходит инклюзивность конституционного процесса, широкое политическое участие. Особое значение в этом контексте приобрел вопрос о политическом участии женщин в конституционных процессах [9].
Новые партисипаторные практики: Монголия
Монголия стала первым государством, использовавшим формализованный партисипаторный механизм – т. н. «делиберативный опрос» при подготовке изменений в конституцию. Методическую помощь в его проведении оказывала Лаборатория делиберативной демократии Стэнфордского университета [10].
Процесс подготовки изменений в действующую с 1992 года Конституцию Монголии начался в 2017 году с формирования Делиберативного совета на основании случайного отбора при соблюдении репрезентативной выборки. Совет обсудил основные направления реформы и направил рекомендации по конституционным поправкам в парламент, где была создана рабочая группа по разработке поправок, состоящая из членов, представляющих правящую и оппозиционную партии. Рабочая группа направила проект поправок в различные государственные структуры для получения мнений, затем председателю парламента, а результат был опубликован в Интернете. Парламент организовал общественные обсуждения, получил комментарии более 300 тысяч граждан со всей страны, в дополнение к комментариям онлайн. Параллельно различные организации провели научные конференции, а орган, состоящий из ученых-конституционалистов, созданный рабочей группой, обнародовал свои рекомендации. После обобщения замечаний и предложений государственных и негосударственных структур рабочая группа сформулировала третий вариант проекта поправок, который был опубликован онлайн в апреле 2019 года [11].
Новые партисипаторные практики: Чили
Вслед за Монголией партисипаторный подход был реализован в процессе подготовки новой Конституции Чили, которая должна была завершить долгий процесс изменения чилийского общества после диктатуры А. Пиночета. Конституционный Конвент (Constitutional Convention) в октябре 2021 года учредил Комитет по участию общественности со своим техническим секретариатом. Этот орган отвечал за создание условий для участия граждан (например, цифровой платформы для участия населения в народных инициативах), а также за разработку методологии такого участия. Конвент в своих правилах процедуры учредил целый ряд механизмов общественного участия. К сожалению, эффективность использования данных механизмов ставится исследователями под сомнение в силу того, что деятельность Конвента пришлась на эпоху ограничений, связанных с пандемией COVID-19, а также в силу глубокого социального расслоения в обществе [12]. На референдуме 5 сентября 2022 года чилийцы отвергли подготовленный таким образом конституционный текст (61.9% против и 38.1% за) [13].
Содержание конституции
Содержание конституции определяется общественным консенсусом. Положения, вынесенные в конституцию, как бы «изымаются» из партийных (идеологических) дебатов и постулируются как самоценные, не подлежащие оспариванию. Потому механизмы обсуждения и формирования общественного консенсуса относительно основ государства имеют важное значение. К одной из таких внеидеологических категорий сегодня относятся права человека. Например, важной миссией ООН является продвижение идеи конституционного процесса, основанного на правах человека [14].
Существует ряд вопросов, которые обычно закрепляются в конституциях, но по которым консенсус в беларусском обществе отсутствует: государственная символика (флаг, гимн, герб); территориальное деление и принципы территориального устройства, включая возможную федерализацию; отношение к частной собственности на землю, воду, лес, недра; уровень отношений государства и религиозных организаций; язык.
Юридическая техника
Наполеону приписывают слова о том, что «конституция должна быть краткой и непонятной». Традиции составления правовых документов встречаются с требованиями права человека понимать содержание адресованных ему норм. Простой и короткий текст потребует больше работы по его толкованию от Конституционного суда (дав ему в руки большую власть); также многие вопросы придется регулировать в обычном законодательстве. Сложный и длинный текст будет не понятен людям, но ограничит поле возможных толкований (и, вероятно, злоупотреблений).
Какой будет новая конституция Новой Беларуси, не знает никто, но наука и практика снабдила нас достаточно широким набором идей, которые надо иметь в виду в процессе ее создания.
«Пятая республика» — это дискуссионно-аналитический проект, который реализуется «Офисом по образованию для Новой Беларуси» в партнерстве с ютуб-каналом «Маланка» и онлайн-изданием Reform.by
[1] De Raadt J. Contested constitutions: Legitimacy of constitution-making and constitutional conflict in central Europe //East European Politics and Societies. – 2009. – Т. 23. – №. 3. – С. 315-338.
[2] Uprimny R. The Recent Transformation of Constitutional Law in Latin America: Trends and Challenges’(2011) //Texas Law Review. – Т. 89. – С. 1587 // https://corteidh.or.cr/tablas/r27168.pdf
[3] Miller L. E., Aucoin L. (ed.). Framing the state in times of transition: Case studies in constitution making. – US Institute of Peace Press, 2010.
[4] Colón-Ríos J. Five conceptions of constituent power //Law Quarterly Review. – 2014. – Т. 130. – С. 306-336 //
[5] Конституция свободы: введение в юридический конституционализм / А. Шайо, Р. Уитц; пер. с англ. Д. В. Сичинавы и Е. А. Захаровой. – Москва: Ин-т права и публич. политики, 2021. – xviii, 580 с. // https://academia.ilpp.ru/blog/vyderzhki-iz-glavy-1-knigi-andrasha-shajo-i-renaty-uitz-konstitutsiya-svobody/
[6] Aucoin L. The Role of International Experts in Constitution-Making: Myth and Reality //Georgetown Journal of International Affairs. – 2004. – С. 89-95.
[7] Riegner M., Stacey R. Democracy without political parties: constitutional options. – Working paper, Center for Constitutional Transitions at NYU Law, 2014 // http://www.constitutionaltransitions.org/wp-content/uploads/2017/05/DEMOCRACY-WITHOUT-POLITICAL-PARTIES.pdf
[8] Białobłocki Z. Stability and Conflict of Inter-Institutional Relations within the Framework of Polish Semi-Presidentialism of the Period of the “Small Constitution”(1992–1997) // Wyższej Szkoły Gospodarki Krajowej w Kutnie. – С. 17. // https://filos.lnu.edu.ua/wp-content/uploads/2021/12/Studium-Europy-Srodkowej-i-Wschodniej-NR15-CZERWIEC-2021_2.pdf#page=17
[9] https://www.inclusivesecurity.org/wp-content/uploads/2018/02/Womens-Guide-to-Constitution-Making.pdf
[10] https://cdd.stanford.edu/2017/mongolias-first-national-deliberative-poll-on-constitutional-amendments/
[11] Odonkhuu M. Mongolia’s Long, Participatory Route to Constitutional Reforms // https://constitutionnet.org/news/mongolias-long-participatory-route-constitutional-reforms
[12] Fuentes C. Citizens’ Participation at the Chilean Constitutional Convention: Balancing Expectations and Efficiency // https://constitutionnet.org/news/citizens-participation-chilean-constitutional-convention-balancing-expectations-and-efficiency
[13] https://www.theguardian.com/world/2022/sep/05/chile-votes-overwhelmingly-to-reject-new-progressive-constitution
[14] https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Publications/ConstitutionMaking_EN.pdf
***
Мнения и оценки автора могут не совпадать с мнением редакции Reform.by.
Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.
Сообщить об опечатке
Текст, который будет отправлен нашим редакторам: