Иллюстративное фото: Christian Lue, unsplash.com
Какова причина введения санкций ЕС, чем нынешний санкционный режим отличается от всех предыдущих, и какова цель санкций. Большой разговор о европейских санкциях с Кларой Портела (Clara Portela) — профессором Валенсийского университета и бывшим старшим аналитиком Института изучения проблем безопасности ЕС (EU ISS).
— Насколько, на ваш взгляд, были эффективными предыдущее санкции, введенные против Беларуси в 2008-2011 годах?
На самом деле, санкции были введены еще раньше. Они усилились в 2008 году, но они были и раньше, начиная с 2004 года. В основном это были визовые ограничения, заморозка активов, чуть позже было добавлено эмбарго на поставки оружия. Стратегия ЕС заключалась в том, чтобы ответить на усиливающийся авторитаризм, на фальсификации выборов. ЕС решил использовать политику расширения черных списков, поэтому изначально в него было добавлено всего несколько человек, а затем, по мере усиления кризиса, в него попадали все новые и новые люди. Прошло немало времени, прежде чем в черный список внесли самого Лукашенко, поскольку стратегия санкций заключалась в использовании черного списка для донесения угрозы до руководства страны. Если ситуация не улучшится, если в стране будут и дальше уничтожаться свободы, ущемляться демократия, то все больше и больше важных персон будут становиться мишенью санкций.
В целом, в тех санкциях отсутствовал какой-либо экономический элемент. Важно также отметить, что это был один из двух санкционных режимов. Мы определяем санкционные режимы в зависимости от их цели. Одной из них была защита демократических принципов и прав человека в Беларуси. Также был еще один санкционный режим, вызванный исчезновением трех членов парламента и одного журналиста. Он был отдельным. Он был, разумеется, также связан с ситуацией с верховенством закона, защитой прав человека и демократических принципов, но это был отдельный санкционный режим. Он был введен, потому что не было проведено настоящего расследования исчезновений, и не было никаких попыток привлечь виновных к ответственности в данном конкретном случае. Когда санкционный режим, направленный на борьбу с уничтожением демократии в стране, был постепенно отменен, другой режим санкций – тот, который был введен из-за отсутствия попыток привлечь к ответственности виновных в исчезновении этих четырех человек – остался в силе. Таким образом, санкции в отношении Беларуси никогда полностью не снимались.
Это был первый санкционный режим.
— Он отличается от нынешних санкций?
— Да, второй санкционный режим, вызванный репрессиями, начавшимися прошлым летом, после августовских выборов. Он был введён для защиты демократических принципов и предотвращения или смягчения авторитарного отката. ЕС потребовалось довольно много времени, чтобы отреагировать, потому что мы все помним, что произошло – одна страна пыталась использовать ситуацию, чтобы договориться об ужесточении другого санкционного режима, не имевшего никакого отношения к ситуации в Беларуси (речь о Кипре, – прим.). Но репрессии в Беларуси были настолько скандальными, что, когда между странами-членами ЕС было достигнуто соглашение о том, что санкции должны быть введены, они были гораздо сильнее – уже в первый черный список было включено гораздо больше людей, а затем их количество все возрастало.
Перелом наступил после инцидента с Ryanair – вынужденной посадки рейса, следовавшего из Афин в страны Балтии, чтобы задержать активиста. Это побудило ЕС принять более серьезные меры. В данном случае речь шла уже не о поддержке оппозиции, не о попытках остановить репрессии или их интенсивность.
Речь шла о безопасности самих граждан ЕС.
Дело касалось ирландского авиаперевозчика, выполнявшего рейс из одной столицы ЕС – Афин – в другую страну-члена ЕС – одну из балтийских стран. Это напрямую затрагивало граждан самого ЕС. Вместе с продолжающимися репрессиями это послужило стимулом для того, чтобы ЕС начал использовать экономические меры воздействия. Так появились калийные и химические санкции.
Одновременно с этим, поскольку речь шла об авиационном происшествии, были приняты меры с целью наказать беларусский авиационный сектор. Для того, чтобы избежать подобных инцидентов в будущем. Идея заключалась в том, что если мы перестанем принимать авиаперевозчиков из Беларуси, а нашим перевозчикам будет предложено воспользоваться альтернативными маршрутами, то им не придется пересекать беларусское воздушное пространство. Таким образом, у этой идеи было две стороны – отреагировать на инцидент, затронув конкретно этот сектор, но также попытаться предотвратить подобные инциденты в будущем.
— А что насчет миграционного кризиса? Стал ли он поводом для усиления санкций?
— Прежде всего, что касается ответа на попытки переправить мигрантов в Беларусь для дальнейшей их переброски в Польшу. Это своего рода новация в стратегии руководства Беларуси. Раньше власти высказывали недовольство санкциями, но не пытались предпринимать никаких ответных действий, чтобы, скажем так, контратаковать. На этот раз все по-другому. Их действия в каком-то смысле вдохновлены поведением Российской Федерации в ответ на санкции, введенные западными партнерами, так как они использовали похожие инструменты. Они не просто приняли и осудили санкции, но и предприняли некоторые, скажем так, довольно неортодоксальные ответные действия.
В настоящий момент Польша отвечает в большей степени на национальном уровне, потому что они усилили безопасность границы с Беларусью – это национальные меры. Некоторую роль играет Frontex, но ответные меры не включают в себя применение санкций. При этом, разумеется, данная ситуация способствует готовности Совета усилить санкции. Польша является одним из самых влиятельных членов ЕС, присоединившихся во время расширения в 2004-2007 годах. Усиление враждебности по отношению к ней привело к тому, что Польша теперь настаивает на усилении санкций или более жесткой позиции по отношению к поведению властей Беларуси. В то время как при предыдущем санкционном режиме Польша вместе с другими странами региона наоборот пыталась быть более примирительной по отношению к Беларуси, поскольку, находясь рядом, они были заинтересованы в улучшении отношений, они не хотели ухудшать ситуацию. Но сейчас, когда с беларусской стороны последовала такая ответная реакция, места для примирительных шагов больше нет. Уровень враждебности растет. Это означает, что Польша не только не будет пытаться смягчить санкционные меры – она будет добиваться более жестких мер. Даже если это повлечет за собой определенные экономические издержки.
— В сентябре 2020 года президент Франции Макрон в интервью Le Journal du Dimanche заявил, что санкции вместе с другими мерами приведут к падению режима. Это и другие заявления обычно используются как аргумент, что санкции неэффективны, поскольку нет шансов, что они свергнут Лукашенко. Что вы думаете об этом аргументе? Была ли цель свержения режима Лукашенко cформулирована официальными органами ЕС?
— Прежде всего, в Совете ЕС 27 членов, представляющих разные регионы с разными проблемами безопасности и разными приоритетами внешней политики, поэтому совершенно нормально, что в Совете существуют различные мнения. Тем не менее, существует определенный уровень единства в том, что касается реакции на репрессии или гражданские демонстрации. Нет ничего удивительного в том, что разные лидеры публично высказывают разные мнения. Важно то, что в конечном итоге все равно удается договориться об общей позиции и о мерах, применимых ко всем. Позиция ЕС заключается не в том, что санкции должны наказывать, а в том, что санкции должны стимулировать смягчение или прекращение такого поведения, которое они осуждают. В случае с Беларусью никто не верит, что простым введением санкций можно добиться демократических преобразований в том смысле, что Лукашенко и его министры в один прекрасный день просто решат отказаться от власти.
Когда люди слышат о санкциях, им кажется, что речь идет об экономической блокаде, вроде той, что США и страны Центральной Америки ввели против Доминиканской Республики режима Трухильо в период холодной войны. Это была полная экономическая блокада, она разрушила экономику Доминиканской Республики. В случае с Беларусью нет никаких иллюзий, что введение санкций сможет положить конец правлению Лукашенко.
Цель санкций – поддержать оппозицию, мирных демонстрантов, гражданское общество, и обеспечить сдерживающий фактор для продолжения репрессий против этих демонстрантов.
Все хотят, чтобы репрессии прекратились. В данном случае идея заключается в том, что если репрессии происходят, а ЕС ничего не делает, власти чувствуют себя безнаказанными, так как они не платят никакой цены за пытки, похищения, заключения в тюрьму или избиения демонстрантов. Введение санкций показывает, что все это решительно осуждается, и если репрессии продолжатся, то давление будет усилено. Поэтому санкции, которые ввел ЕС, на самом деле призваны стать сдерживающим фактором для продолжения репрессий. Если репрессии прекратятся, и те политические оппоненты и демонстранты, которые были заключены в тюрьму, будут освобождены, то ЕС будет удовлетворен. Он не будет полностью удовлетворен, поскольку все в ЕС хотели бы видеть демократические преобразования в Беларуси. Но все же мы готовы жить с недемократическим правительством до тех пор, пока не будет насилия против мирных демонстрантов и гражданского общества, и пока представители оппозиции смогут жить и действовать свободно.
Конечно, можно продолжить мысль и сказать, что такая ситуация приблизила бы смену власти в Беларуси. Потому что, если ЕС смог бы гарантировать соблюдение всех демократических и гражданских свобод, то дни режима Лукашенко были бы сочтены. И это именно то, чего режим хотел бы избежать. Но в то же время, если режим хочет избавиться от санкций, то он знает очень простой метод это сделать: остановить репрессии и освободить политзаключенных.
— Сейчас лица, попавшие в санкционный список, передают свои компании, свою собственность женам, сыновьям, другим родственникам. Как вы думаете, эффективны ли эти меры для того, чтобы уйти от санкций?
— Они могут быть эффективными, или иметь некоторую ограниченную эффективность. Но в конечном счёте они не приведут к успеху. Потому что, во-первых, поскольку ЕС мониторит происходящее в стране, он узнает об этом и внесет новых владельцев в черный список. Таким образом, к тем, кто уже находится в списках, всегда может присоединится кто-то еще. Во-вторых, с точки зрения финансов, лица, тесно связанные с попавшими в черный список, столкнутся с определенными трудностями. Они столкнутся с трудностями при работе в финансовой системе, им будет сложно брать кредиты, осуществлять операции, делать финансовые переводы или получать средства, потому что банки, как правило, не хотят заключать сделки с людьми, тесно связанными с теми, кто находится в санкционном списке.
Условно говоря, если вы сын или муж кого-то, кто попал под санкции, вы, скорее всего, не сможете делать многих вещей. Если вы посмотрите на текст резолюции, на её формулировку, то в круг людей, которые могут быть включены в черный список, уже включены те, кто тесно связан с ответственными за репрессии и нарушение прав человека. Таким образом, в законодательстве уже предусмотрено, что в черный список вносятся не только те, кто несет прямую ответственность, но туда можно внести и тех, кто тесно с ними связан. Поэтому мало надежды, что такие меры сработают.
— Как вы думаете, достигнут ли санкции эффекта?
— Я думаю, что у людей в целом неправильное понимание того, как должны работать санкции, чего ЕС хочет ними добиться и как применяет эти меры. Санкции прежде всего являются инструментом для поддержки вашей стратегии или ваших целей. Санкции сами по себе не являются лекарством, они лишь инструмент, поэтому мы не можем обвинять санкции в том, что они не работают. Не работают не санкции, а стратегия. Если мы посмотрим на цели, то, как я уже сказала, я не думаю, что кто-то ожидает, что в Беларуси произойдет демократический переход только потому, что ЕС запретил импорт удобрений. Считать так — это выдавать желаемое за действительное. ЕС хочет отреагировать на ситуацию, которую он считает неприемлемой, и хочет создать определенное давление на власти, чтобы они прекратили репрессии, чтобы они дважды подумали, прежде чем продолжать репрессии. А в идеале, они должны не только прекратить репрессии, но и освободить тех людей, которые были задержаны, и, конечно, прекратить пытки. В перспективе это может посодействовать демократическому транзиту, но это не то, чего, по мнению ЕС, можно достичь, запретив 70 лицам ездить в ЕС и запретив импорт удобрений. Мы так не думаем.
И в-третьих, причина, по которой санкционные меры достаточно скромные, заключается в том, что ЕС не хочет создавать экономический кризис в Беларуси, не хочет, чтобы экономика рухнула. Именно поэтому он не вводит полное эмбарго в отношении Беларуси или России. Он просто использует конкретные меры, чтобы создать ограниченное, но чувствительное давление. Это максимальная цель. И он хочет использовать меры, которые могут быть усилены, если ситуация ухудшится, или могут быть сняты, или постепенно отменены, если ситуация улучшится. ЕС не хочет использовать все доступные средства сразу, он хочет иметь возможность увеличивать и уменьшать масштабы санкций, чтобы лучше реагировать на поведение властей.
Подготовлено iSANS специально для Reform.by
***
Мнения и оценки автора материала могут не совпадать с мнением редакции Reform.by.
***
Понравился материал? Успей обсудить его в комментах паблика Reform.by на Facebook.